從事業到企業：軍工科研院所改制深度報告(節選)

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行業觀點

軍工科研院所掌握我國核心優質軍工資產，改制是當前大勢所趨：在我國，軍工科研院所是國防武器裝備研制的生力軍，集中掌握著最核心的軍工技術、最密集的高科技人才和專家資源，普遍具有輕資產、高收益的特點。軍工科研院所起源于計劃經濟年代，大多采取“蘇聯模式”下的事業單位管理制度。在當前市場經濟大環境下，事業制的軍工科研院所逐漸顯現出一些管理體制的局限性，只有盡快、有序改制為企業，才能夠盤活存量資產、引入市場競爭，從而加快科技成果轉化、產生更大的經濟效益。此外，軍工科研院所改制還是打通軍工資產證券化、深化軍民融合的必然要求，是新一輪軍工體制改革的關鍵。

軍工科研院所改制將參照企業管理制度開展：軍工科研院所改制的目標是建立現代企業制度，將國有經濟與市場經濟有機結合，以更好地促進國防科技成果的轉化與產出。大體上講，科研院所科研轉企的路徑可以被歸納為轉變為企業和兼并企業兩大類四種方式。無論采取哪種改革路徑，各院所都需要首先進行管理體制的改革，具體將牽涉到資產清算與產權變更、會計準則與成本核算、經費來源與收入分配、人員編制與社保福利等多個方面的變革。

各軍工集團事業單位改革方案輪廓漸晰，靜待配套政策落地：十二大軍工集團的改革深化推進起始于2013年，各大軍工集團都進行了相關的產業重組整合。結合今年年初的國防科工局召開全面深化改革領導小組第十五次會議內容，目前軍工科研院所首批轉制名單已明確，各個軍工集團的事業單位改革方案已經基本確認，后續將加快制定和出臺軍工科研院所轉制實施意見。預計近期將有稅收、人員處置等配套政策出臺。配套政策完備之后，軍工事業單位大概可在兩年左右完成改革。

軍工科研院所——國防武器裝備研制的生力軍

我國的科研體系主要由國有研究與開發機構（國有科研院所）、高等學校、企業研發部門等方面組成。科研院所、高等學校負責基礎性與前瞻性的研究，企業科研機構則履行科技成果向市場應用轉化的職能。

國有科研院所是我國研究開發的重要力量，包括中國科學院、中國農業科學院、中國醫學科學院、中國環境科學研究院等。

在計劃經濟時期，我國的科研資源主要分布在獨立科研院所，科研工作也主要在獨立科研院所和高等學校中進行。隨著我國科技體制改革的進行，國家向科研機構的財政撥款占比在逐年減少，我國的科研主體正在從獨立科研院所向企業進行戰略遷移。

在科技成果轉化過程中，先期研究對學術水平和研發條件要求較高，研發任務主要由國有科研院所與高校承擔；而從科研成果到大規模的產業應用轉化具有高風險高回報、低學術水平的特點，高校與科研院所參與較少。同時，普通企業由于無法達到大規模產業應用轉化研究的知識儲備與能力要求，科技成果轉化具有局限性。在我國，科技成果的大規模應用轉化水平較低，科技體制改革應運而生。

我國的國防科技管理體制

我國原有的國防工業體制是在計劃經濟體制下仿蘇聯模式逐步建立起來的，采用“廠所分離”模式，即將科研院所與生產工廠分離，科研院所主要負責裝備的設計和研發，而生產工廠主要負責生產和制造。在當時特定的歷史背景下，我國形成了由中科院、部委科研院所、地方政府科研院所、高校科研院所、國防科研院所和企業科研院所組成的較完整科技體系，成為當時國防安全與經濟建設的重要保障。

建國以來，我國的國防科技工業管理體制經歷過數次變革。目前的國防科技工業主要由工業和信息化部建制下的國防科技工業局和中央軍委下屬的裝備發展部領導。

1998年，九屆全國人大一次會議通過《關于國務院機構改革方案的決定》，將原國防科工委管理國防工業的職能、國家計委國防司的職能以及軍工總公司承擔的政府職能統一起來，組建新的國防科學技術委員會，并成為國務院的職能管理部門之一。

2008年，十一屆全國人大一次會議通過《國務院機構改革方案》，組建工業和信息化部，同時組建國家國防科技工業局，負責對承擔武器裝備科研生產任務的企事業單位進行管理，不再保留國防科學技術工業委員會。

2016年，中央軍委組建裝備發展部，其前身是中國人民解放軍總裝備部，簡稱軍委裝備發展部，是中央軍委15個職能部門之一，主要履行全軍裝備發展規劃計劃、研發試驗鑒定、采購管理、信息系統建設等職能，著力構建由軍委裝備部門集中統管、軍種具體建管、戰區聯合運用的體制架構。

現階段我國國防科技工業的主要特點為：1）軍政分離，政企分開，供需分離，國防科工局負責對承擔武器裝備科研生產任務的企事業單位進行管理，裝備發展部主要履行全軍裝備發展規劃計劃、研發試驗鑒定、采購管理、信息系統建設等職能；2）引入競爭，在市場競爭機制的改革推動下，將軍品采購方與軍品研制和生產方分開；3）軍工企業轉軌改制，鼓勵部分有實力的企業上市，吸引非公有制經濟參與軍工等。

事業單位體制下的軍工科研院所

在新中國建立之初，原有的教育、科學、衛生等社會服務行業被收為國有，隨后全部由政府投資，形成了以“蘇聯模式”為藍本的計劃經濟體制獨有的社會組織形態，即事業單位。

我國的軍工科研院所大多為軍工科研事業單位，多單純從事研究開發活動，且由國家計劃安排，與實際生產和應用不直接相關。在“廠所分離”模式下，軍工科研院所成為了掌握最核心的軍工技術、聚集最密集高科技人才和專家資源的國防工業核心，普遍具有輕資產高收益的特點，為我國經濟發展初期的航天、軍事等領域的快速發展提供了有力保障。

軍工科研院體系龐大，是我國國防武器裝備研制的生力軍。

軍工科研院所最早隸屬于1958年組建的國防科委，由第五、六、七、十等四大研究院組成，其中五院是航天專業，六院是航空專業，七院是艦艇專業，十院為軍事無線電電子專業。

1965年左右，國防科委科研院所集體轉制，隸屬于各機工部。文化大革命前后，這些科研院所轉入工業部或劃歸部隊，分別由總參、海軍、空軍、二炮領導。

1982年，成立國防科工委，統一負責管理國防科研生產任務。隨后逐步撤銷各工業部，成立各軍工總公司，并逐步改組為十二大軍工集團。同時，軍工科研院所在管理上進行了重新劃歸，形成當前科研院所隸屬于各軍工集團的管理模式。部分未被劃歸的科研院所，如中科院長春光機研究所，中國工程物理研究院等，也是國防工業體系的組成部分，其從事的國防科學研究更加偏重理論。

在目前十二大軍工集團中，中航工業、中船重工、中船工業、兵工集團、兵裝集團以及中核工業以企業作為二級單位，科研院所則隸屬于各級子公司；而航天科技、航天科工及電子科技集團以科研院所為二級單位，企業則作為科研院所的下屬單位。

為什么要進行軍工科研院所改制？

-事業單位體制無法適應當前的市場經濟環境

在我國，包括軍工科研院所在內的各級科研院所絕大部分屬于典型的事業單位。傳統事業單位完全由政府主導，其經費一般依靠財政撥款，人員列入國家編制，生產經營活動遵循國家計劃，因而也很少參與到市場競爭的機制當中。

改革開放以來，事業單位管理體制下的科研院所的多種歷史局限性逐漸凸顯，其封閉的結構、獨立的運作機制、相對滯后的管理模式、單一的投資渠道等特征，對科研院所的長期發展形成了相當的障礙。

從體系結構來看，所有的科研機構根據布點的需要在各自的研究領域自成體系從研究開發直至完成課題，基本上都是按計劃生產與內部循環。一個科研機構不僅在財務上是獨立核算單位，在學術和技術上也是自我封閉的獨立單元，這種封閉的體系結構使科研機構形成條塊分割的管理局面。

從成果轉化效果來看，事業編制下的多數科研機構與生產領域市場領域幾乎不（或很少）發生關系。雖然有些科研機構會設置生產基地，但并未達到規模水平，多數僅為檢驗科研成果水平高低的場地。這使得科研成為一項在政府領導下的研究活動，依靠政府轉化和促進物質生產，而對科研轉化結果和產業化關心較少。

從院所間合作機制來看，產生于特定時期的各科研院所行業劃分較細，且研究標準不一，造成一些在行業相通或相近的院所之間無法達成協作創新，甚至存在利益沖突。

從管理機制來看，科研院所自身事業制特征的管理模式相對滯后，無法適應市場經濟瞬息萬變的發展進程。其管理的滯后性主要體現在三個方面：1）決策機制效率低下，采取層層匯報的決策鏈，導致信息傳遞時間過長；2）采用歸口管理，科研機構與生產和市場環節向割離；3）工資制度、激勵制度脫離市場，人才流失問題凸顯。

就投資渠道而言，事業制科研院所唯一的資金來源為國家財政撥款；此外，機構內科研人員的養老和醫療保險均未納入社會保障體系。導致資金進入渠道單一，緊急科研項目缺乏經費支撐，同時國家財政也背負不小的負擔。

此外，由于傳統上科研院所習慣于國家支持，導致科研成果的生產轉化價值被弱化，市場經濟機制下，其造血能力和運轉效率都不再具備競爭力。

高投入、低產出是事業制科研院所面臨的核心矛盾。改革科研院所封閉的體制結構、引入市場化的管理機制，能夠有效優化科技力量布局和科技資源配置，促進科研機構成為技術創新和市場競爭的主體，從而從根本上解決上述問題。

-軍工科研院所改制是打通軍工資產證券化的關鍵一步

當前我國軍工企業正處于由單一財政撥款邁向融資渠道多元化的新時期，軍工資產證券化是盤活存量資產、拓寬融資渠道、優化資源配置的重要抓手。

我國的軍工資產證券化起始于1990年，經歷了民用資產證券化、軍民兩用資產證券化的早期階段。如今，軍用資產證券化的局面正逐步打開。

1990-1998年是我國軍工企業民用資產證券化時期。1990年，上交所和深交所相繼成立，企業上市、經營性資產證券化的大幕拉開。各大軍工企業也以旗下民用資產試水，如船舶集團的民船資產，兵器兵裝集團的汽車、摩托車，中航系的商貿零售、地產等資產，都率先進入資產證券化的行列。

1999-2006年是我國軍民兩用資產步入證券化高峰期。這一時期，一些軍民兩端通用性強的軍工企業資產集中上市，如航空、電子等行業。具體而言，航天科技集團火箭股份（航天電子）、中國衛星，航天科工集團航天長峰等軍民兩用產品企業買殼上市；上市公司產品延伸至航空航天及電子信息化產品。

2007年至今是我國借助上市公司平臺推進軍工資產證券化時期。國防科工委先后出臺《關于推進軍工企業股份制改造的指導意見》、《軍工企業股份制改造實施暫行辦法》，核心重點保軍資產之外的絕大部分軍用資產被準予進行股份制改造，代表我國最高技術水平的軍工資產得以上市。在這一時期，中船重工集團以中國重工為平臺裝入了核心軍船資產，中航工業旗下的轟炸機、殲擊機等核心軍機資產也得以實現證券化。

目前，我國十二大軍工集團下屬已擁有近百家上市公司，資產證券化改革已由最初的民品上市，發展到注入軍品配套業務，再到注入核心軍品資產。事業制科研院所所代表的最優質的軍工資產，由于采取事業編制而無法資本化，嚴重制約著各大軍工集團資產證券化水平的進一步提升。因此，科研院所的改制和資產注入，將是新一輪軍工體制改革的關鍵。

軍工科研院所改制是深化軍民融合的必經之路

近年來，我國軍民融合政策持續出臺，軍民融合正走向加速落地。2017年1月，軍民融合的最高領導機構中央軍民融合發展委員會設立。2017年有關部門將出臺一攬子政策加速推進軍民融合深度發展，全面推進國防工業軍民融合指導意見和軍民融合“十三五”規劃已經指定并有望年內出臺。

軍民融合可以分為三個階段：需求與預研、技術轉移及成果轉化以及生產和維修。目前，我國軍工準入已開放至預研階段，軍民兩用基礎技術與共性技術的研究將會迎來民營企業的進入。軍民兩用計劃具有資源共享、軍民標準統一、多元投資與多元主體的特性。科研院所大多從事基礎技術的研究與開發，很少注重技術的產出與市場化，預研階段的開放與軍民兩用計劃的實行將會使科研院所迎來新的生機。

民營資本進入國防科技工業領域是市場化經濟發展的需求，也是我國軍工產研未來發展的必然趨勢。2012年，國防科工局、總裝備部聯合印發了《鼓勵和引導民間資本進入國防科技工業領域的實施意見》。《實施意見》明確，國防科技工業引入民間資本要堅持“積極鼓勵、正確引導、同等對待、確保安全”的原則，提出“在投資建設方面，民間資本參與國防科技工業放開類領域投資建設的，不限制投資比例，在辦理方式上實行備案制”。明確鼓勵民間資本進入國防科工投資建設，同時提出將“引導和支持民間資本有序參與軍工企業的改組改制”。

一方面，軍民融合的深化需依靠大型軍工集團的兼并組建、軍工集團注入民營資產、建立完善的競爭機制等方式實現；另一方面，軍民融合過程中，軍民兩用技術的持續推進需要投資主體和資金來源的多元化；這一切都以軍民資產企業化為前提。軍工科研院所實施轉企改制，引入多元化的資金來源和更加靈活的管理機制，將有效助力軍工科研技術的市場化產出，從而產生巨大而直接的經濟效益。

以美國的軍民融合科技成果轉化為例。根據《世界武器裝備與軍事技術年度發展報告（2015）》中描述，美國的“阿波羅”計劃以255億美元的研發投入，通過二次開發產生了約2萬億美元的直接經濟效益，誕生出諸如IBM、通用電氣、微軟等一系列偉大的商業公司；“星球大戰”計劃產生的科技成果中，90%都成功轉化為民用，并帶來約35萬億和700億美元產值。這些成果對美國科技和經濟發展做出了巨大貢獻。

阿波羅計劃是美國從1961年到1972年組織實施的一系列載人登月飛行任務。目的是實現載人登月飛行和人對月球的實地考察，為載人行星飛行和探測進行技術準備。阿波羅計劃最高峰時，有約兩萬家企業、200多所大學和80多個科研機構，超過30萬人參與該項目的研發，該計劃促進了多個領域的技術進步，催生了液體燃料火箭、微波雷達、無線電制導、合成材料、計算機、無線通訊等一大批高科技工業群體。后來通過該計劃取得的技術進步成果轉向民用，帶動了美國整個科技的發展與工業繁榮。其二次開發應用的效益，遠遠超過“阿波羅”計劃本身所帶來的直接經濟、社會效益。

“星球大戰”是美國在1980年代研議的一個反彈道導彈軍事戰略計劃，其核心內容是以各種手段攻擊敵方的外太空的洲際戰略導彈和外太空航天器，以防止敵對國家對美國及其盟國發動的核打擊。星球大戰計劃在初期由于天基反導運載工具的短板而集中發展地基反導工程，在私人航天公司的技術不斷進步背景下，天基反導工程的發展直接促進了相關運載工具的誕生與不斷完善，星球大戰計劃也完成了由陸基中途防御系統（GMD）到目前的國家導彈防御系統（NMD）的演變。星球大戰計劃留下了巨量的軍事科技遺產，天基反導運載工具是目前美國私人航天公司運載工具的早期形態，星球大戰計劃與目前美國民用商業航空航天的高度繁榮不可分離。

來源：司景喆  時代       軍工新司路